Nazem Ahmad, een kunstverzamelaar en financier, die werk van Andy Warhol en Pablo Picasso bezit, staat sinds 2019 onder Amerikaanse sancties. Dat klinkt misschien als een probleem, maar het heeft hem er niet van weerhouden om ongeveer een half miljard dollar te smokkelen voor Hezbollah, een Volgens het Amerikaanse ministerie van Financiën is een Libanese militante groepering betrokken. Hij verplaatst kunst, contant geld en edelstenen over de grenzen heen via galerijen in Ivoorkust, family offices in de VAE en portefeuillebedrijven in Hong Kong. Zijn financiële tapijt wordt ondersteund door bankrekeningen in Amerika.
Dit alles mishaagt de westerse beleidsmakers, die proberen de sancties strenger te maken. De heer Ahmad is een van de vele magnaten tegen wie de sancties zijn aangepast. De EUDe 13e golf van maatregelen tegen Rusland, overeengekomen op 21 februari, zal Chinese en Indiase bedrijven straffen voor het leveren van wapens en andere verboden goederen aan Vladimir Poetin. President Joe Biden heeft aangekondigd dat buitenlandse banken die de betalingen voor dergelijke goederen regelen de volgende zouden kunnen zijn, en plant meer sancties tegen Rusland na de dood van Alexei Navalny, een politicus van de oppositie, op 16 februari. De afgelopen jaren zijn maatregelen toegepast op iedereen: van Houthi’s die het verkeer over de Rode Zee tegenhouden tot Israëlische kolonisten die illegaal bouwen op de Westelijke Jordaanoever en bedrijven die de Chinese strijdkrachten helpen versterken.
De wereld is dus getuige van een ongekende golf van financiële oorlogvoering. Maar net nu het Westen de sancties oplegt, worden de manieren om deze te omzeilen steeds geavanceerder. Bezoek welk land dan ook dat de zaken van het Westen behartigt zonder in zijn principes te geloven, en je zult bedrijven en mensen – afkomstig uit China, Rusland en het Midden-Oosten – aantreffen die onder sancties staan en zaken gedaan krijgen. Sinds het Westen voor het eerst wraak nam op de Russische invasie van Oekraïne, zijn het plaatsen als India, Indonesië en de Verenigde Staten VAE die de doelstellingen van Amerika en Europa hebben gedwarsboomd, en dat hebben gedaan zonder de toegang tot de dollar op te geven.
Elke vijand van het Westen wordt geconfronteerd met een combinatie van maatregelen. De meest voorkomende zijn handelsembargo’s, waaronder Iran en Rusland werken. Het is Amerikaanse bedrijven verboden om alles te exporteren dat door het Russische leger opnieuw kan worden gebruikt, waaronder alles van drones tot kogellagers. Importbeperkingen op grondstoffen, zoals het prijsplafond van $60 per vat dat door Amerika en Europa aan Russische olie is opgelegd, zijn bedoeld om vijandige machten te verzwakken. Verboden om zaken te doen met regeringen, zoals ook geldt voor Iran en Rusland, zouden hun vermogen om te vechten verder verlammen.
Daarbovenop komen financiële sancties. Westerse functionarissen houden zwarte lijsten bij, die verschillende beperkingen toepassen op de manier waarop hun burgers met aangewezen bedrijven en mensen mogen omgaan. Schepen die Iraanse olie vervoeren staan op de Amerikaanse lijst, net als de leiders en financiers van Hamas voor Latijns-Amerikaanse drugsimperiums. Soms worden de tegoeden van individuen bevroren; soms zijn hele banken verboden. De reserves van de Russische centrale banken in Europa (de helft van het totaal) zijn bevroren, 80% van de Russische banken zijn onderworpen aan sancties en zeven banken zijn buitengesloten. SNELeen berichtenservice die wordt gebruikt om transacties uit te voeren.
Toch moeten al deze maatregelen het hoofd bieden aan de groeiende welvaart en financiële verfijning van ‘derde landen’ – landen die noch Amerikaanse en Europese sancties opleggen, noch zelf onder sancties vallen. De 120 leden van de ‘niet-gebonden beweging’, waaronder Brazilië en India, produceerden 38% van de mondiale BBP in 2022, tegen 15% in 1990. Ze zijn de thuisbasis van vijf van de twintig belangrijkste financiële centra ter wereld, gebaseerd op het aantal en de verscheidenheid aan banken, en produceren veel dat een modern leger nodig zou kunnen hebben. Terwijl de financiële crises in de jaren tachtig en negentig hele continenten ertoe aanzetten om te lenen van de IMFTegenwoordig beschikken deze landen over robuuste financiële systemen. Nu internationale bedrijven de spanningen tussen Amerika en China proberen te vermijden, is op het hek zitten niet alleen mogelijk, maar vaak ook winstgevend.
Brazilië, India en Mexico weigerden allemaal deel te nemen aan de economische oorlog van het Westen, kort nadat Rusland Oekraïne was binnengevallen. De Indonesische woordvoerder van Buitenlandse Zaken legde uit dat het land “niet blindelings de stappen van een ander land zal volgen”. Toch is neutraliteit een delicaat spel. Hoewel Amerika er bijvoorbeeld weinig aan kan doen dat Rusland meer technologie uit China importeert, kan het het leven moeilijk maken voor sommige financiële instellingen die de handel zouden kunnen helpen. De vijandigheid tegenover de acties van Amerika onder derde landen, gecombineerd met de afhankelijkheid van het financiële systeem van de supermacht, zorgt voor een vreemde lappendeken: op sommige plaatsen zijn sancties onoverkomelijk; in andere gevallen kunnen ze net zo goed niet bestaan.
Door het zuur bijten
Het verbod op de import van grondstoffen is de maatregel die het duidelijkst wordt gehinderd door niet-gebonden landen. Hoewel de aankoop van Iraanse olie door Amerika wordt beperkt, bevindt de export zich niettemin op een recordhoogte. Landen die geen partij zijn bij het Westerse prijsplafond voor Russische olie, waar samen de helft van de wereldbevolking woont, zijn bereid meer dan 60 dollar per vat te betalen. Brazilië, China en India hebben allemaal meer gekocht sinds de Russische invasie van Oekraïne. Veel van de grootste klanten van het land, waaronder de VAE en Turkije importeren hun goedkope brandstof voor binnenlands gebruik en exporteren tegelijkertijd hun eigen, duurdere olie zonder embargo. In 2022 China, India, Singapore, Turkije en de VAE samen importeerden $50 miljard meer olie uit Rusland dan in 2021. Ondertussen is de waarde van de olie gestegen EUDe olie-import uit deze landen is met 20 miljard dollar gestegen.
Legitieme handel helpt goederen te verbergen die uiteindelijk een bom of tank opleveren. Als gevolg hiervan bevatte de helft van de militaire uitrusting die Rusland vorig jaar verzamelde westerse technologie. Rusland importeerde voor meer dan 1 miljard dollar aan in het Westen ontworpen chips, die allemaal buiten zijn bereik hadden moeten liggen. De Europese export naar Centraal-Azië is tussen 2021 en 2023 meer dan verdubbeld. De snelst groeiende industrie in de regio is de logistiek, die in 2023 met 20% groeide. De eindbestemming van veel van deze goederen is niet moeilijk te raden.
De recente strengere houding van Amerika heeft het ontwijken van handelssancties moeilijker gemaakt. Het helpt dat eerdere regels ook beginnen te bijten. De helft van de schepen die eigendom zijn van westerse bedrijven en ooit de Russische olie hebben vervoerd, zijn op nieuw werk gericht. En de heer Biden heeft ambtenaren nu de bevoegdheid gegeven om ‘secundaire sancties’ – die van toepassing zijn op eenheden buiten Amerika of zijn tegenstander – op te leggen aan banken die militaire technologie naar Rusland helpen smokkelen. Volgens Bloomberg, een nieuwsdienst, zijn twee Chinese financiële instellingen die eigendom zijn van de staat sindsdien gestopt met het ontvangen van Russische betalingen voor verboden goederen.
Toch zijn veel zaken buiten het bereik van het Westen gekomen. Toen Amerika en Europa bedrijven verboden schepen te verzekeren die Russische olie vervoeren als deze boven hun prijslimiet wordt verkocht, richtten India en Rusland hun eigen verzekeraars op. De Russische schaduwvloot vervoert nu 75% van zijn olietransporten. Tegelijkertijd groeit de handel tussen Rusland en het Westen via plaatsen als Centraal-Azië naar Thailand alleen maar omdat bedrijven meer tijd hebben om zich te vestigen.
Als het om financiële maatregelen gaat, faciliteren derde landen het ontwijken van sancties op twee manieren. De eerste is door de mogelijkheden voor de vijanden van het Westen uit te breiden. Het is instellingen in Amerika en Europa verboden transacties af te wikkelen waarbij iets op zwarte lijsten betrokken is, op straffe van zelfsancties. Maar in de meeste gevallen vormen zwarte lijsten, zodra contant geld het Westen verlaat, geen bedreiging. De financiële sector van Dubai is de afgelopen tien jaar sneller gegroeid dan welke andere sector dan ook, met uitzondering van Shenzhen, en de expansie ervan is aangewakkerd door grijs geld. Andere belangrijke knooppunten zijn onder meer Hong Kong en São Paulo.
Veel derde landen nemen deel aan op roebels en yuans gebaseerde betalingssystemen – pogingen van Rusland en China om dollaralternatieven te ontwikkelen. De VAE en Rusland hebben samengewerkt om te werken aan een op roebels gebaseerd betalingssysteem dat vanuit Dubai zal worden gereguleerd. En Indonesië neemt deel aan proeven voor de internationale digitale munt van China. Hoewel deze inspanningen angstaanjagend klinken, is de realiteit minder verschrikkelijk. Net zoals veel transacties in de wereld in dollars en euro’s worden afgerekend als aan de vooravond van de Russische invasie van Oekraïne. Dit wordt vaak gezien als een overwinning voor het Westen: de dollar, en dus zeker het arsenaal aan financiële wapens van het Westen, blijft dominant.
Toch is er een tweede, steeds belangrijker wordende manier waarop derde landen het Westen dwarsbomen: zij faciliteren ontduiking terwijl ze nog steeds de dollar gebruiken. Sommige buitenlandse banken zijn veel relaxter in hun controle dan hun Amerikaanse en Europese collega’s, en een groter deel van hun zaken wordt nu gedaan zonder de Amerikaanse kust te raken. Terwijl ze vroeger afhankelijk waren van Amerikaanse filialen voor dollarfinanciering, hebben ze nu 13 biljoen dollar – wat overeenkomt met meer dan de helft van de dollarverplichtingen van het Amerikaanse banksysteem – geleend van buitenlandse bronnen.
Zonder de medewerking van deze instellingen is het voor westerse banken moeilijk om erachter te komen wanneer er iets mis is, wat betekent dat sancties er niet in slagen gebruik te maken van de financiële wildgroei van het Westen. Regels bevatten vaak uitzonderingen: fondsen mogen bijvoorbeeld Iran bereiken voor humanitaire hulp, en Rusland voor landbouwtransacties. Verschillende mensen onder sancties melden dat het gebruikelijk is om fondsen verkeerd te labelen. Amerika heeft Kuveyt Turk – een van de grootste banken in Turkije – beschuldigd van soortgelijke trucs, wat het heeft ontkend. De EU meent dat de Varengold Bank, een Duitse instelling, toestond dat miljoenen dollars via derde landen naar de Iraanse Islamitische Revolutionaire Garde gingen, op grond van het feit dat het om voedselhulp ging. Varengold ontkent wangedrag en zegt dat het geld hard nodig was om het lijden te verlichten.
Mislukte identificatiecontroles helpen ook. Sinds 2022 hebben ruim 1.000 Russische bedrijven zich in Turkije gevestigd, evenals 500 in de VAE, waarvan vele volgens westerse functionarissen een front vormen voor anderen die onder sancties vallen. Omdat kavels worden geregistreerd in ‘vrije zones’, bedoeld om het bedrijfsleven te verleiden met een gebrek aan administratieve rompslomp, is het moeilijk om dat met zekerheid te weten. Twee jaar geleden werd een in Singapore gevestigd netwerk van bedrijven gestraft voor het overbrengen van miljarden dollars aan betalingen voor Iraanse olie. Het dook opnieuw op in Dubai, met een mix van Turkse, Singaporese en VAEgevestigde bedrijven om Amerikaanse bankrekeningen te openen.
Veel regeringen van derde landen hebben een een laissez-faire houding tegenover het overtreden van sancties, of keurt dit zelfs stilzwijgend goed. Indonesië en de VAE staan op de grijze lijst van de Financial Action Task Force, een internationale toezichthouder, deels omdat ze ervan worden beschuldigd op de hoogte te zijn van het slechte gedrag van lokale banken. Op de vraag of de VAE denkt dat sommige van de 500 nieuwe bedrijven de sancties zouden kunnen ontwijken, haalt een Europese functionaris zijn schouders op: “Ze weten het, het kan ze gewoon niets schelen.”
Het toenemende commerciële belang van deze landen heeft zowel de kosten doen stijgen als de voordelen van westerse sancties doen afnemen. Het Amerikaanse en Europese kapitaal kan nu profiteren van investeringsmogelijkheden in het buitenland. Bedrijven en individuen die onder sancties vallen, hebben nu meer plaatsen waar ze zaken kunnen doen. Wat kan het Westen dan doen?
Westerse leiders hebben tot nu toe de meest drastische maatregelen geschuwd. Biden heeft gezegd dat hij buitenlandse banken uit het Amerikaanse financiële systeem zal verwijderen als ze Rusland helpen van wapens te voorzien. Maar hij heeft geweigerd hetzelfde dreigement over iets anders te uiten, en de bereidheid van zijn functionarissen om dit af te dwingen valt nog te bezien. Soortgelijke stappen in het verleden waren gericht op kleine banken en werden in samenwerking met lokale autoriteiten afgedwongen. Hetzelfde doen met grote banken waarover Amerika geen wettelijke macht heeft, zou veel giswerk met zich meebrengen. Europese functionarissen zeggen dat er vaak dertig stappen in een financiële keten nodig zijn om de eigenaar van een buitenlandse bankrekening te traceren – tien keer meer dan tien jaar geleden. En als Amerika meer gebruik zou maken van dergelijke maatregelen, zou het brute gevechten met bondgenoten als Turkije en Indonesië riskeren.
Meer Amerikaanse actie zou de ontduiking kunnen verminderen op plaatsen waar de dollar wordt gebruikt, maar ten koste van het aanmoedigen ervan overal elders. In bijvoorbeeld de jaren negentig vertrouwden landen op het Amerikaanse financiële systeem omdat het overal ter wereld doordrong, relatief weinig kosten met zich meebracht en er geen alternatief was. Alle drie de redenen zijn minder overtuigend geworden naarmate de financiële oorlogvoering intenser is geworden. Ze zouden nog minder overtuigend worden als Amerikaanse beleidsmakers vaker buiten hun jurisdictie zouden gaan interveniëren. Er hoeft niet zoveel kapitaal te vluchten naar alternatieve financiële systemen die zijn gebouwd door rivaliserende landen, zoals China, zodat de sancties, die nu al op een klein deel van de transacties in de wereld zijn gericht, nog meer macht verliezen. De campagne van het Westen om zijn dominantie over het mondiale financiële systeem te herbevestigen zou ertoe kunnen leiden dat het land voor eens en voor altijd de controle verliest. ■